БЕЖЕНЦЫ
и
МЕЖДУНАРОДНОЕ СООБЩЕСТВО

К пятидесятилетию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев

Встреча беженца
в Колхозобадском районе Таджикистана.
Май 1995 г.

Деятельность различных международных организаций традиционно рассматривалась в нашей стране в лучшем случае снисходительно, а в худшем — резко негативно. Многочисленные комитеты, изучавшие вопросы демографии, здравоохранения и занятости населения, изначально подозревались в шпионаже, как, впрочем, и природоохранные структуры. Достаточно вспомнить события, связанные с миссиями «Гринпис», которых успешно задерживали российские пограничники. Попытки мировой общественности контролировать работу атомных электростанций вплоть до Чернобыля трактовались как вмешательство во внутренние дела СССР. Правозащитников вовне объявляли участниками холодной войны против Советского Союза, а внутри — попросту привлекали к уголовной ответственности.

Организация Объединенных Наций (ООН) и ее комитеты виделись советским руководителям некими инструментами, которые следовало использовать на службе «миру и социализму». Если это не получалось, то их деятельность всячески очернялась: никому не приходило в голову, что она может и не быть ангажированной, а равно вестись не в чью-то пользу, но исходя из соображений принципиальных. Более того, представители СССР в различных международных спортивных федерациях или олимпийских комитетах были призваны создавать наиболее благоприятные условия для советских спортсменов, а не способствовать, — как это указано в уставе, — развитию того или иного вида спорта или олимпийского движения в целом.

Между тем, в послевоенное время, начиная с 1945 г., международные организации медленно, но верно приобретали авторитет, расширяли сферы своих влияния и ответственности, всё успешнее решали взятые на себя задачи.

Разумеется, их деятельность вызывала и вызывает постоянные нарекания, ибо велась и ведется в строгих юридических рамках. Уставы с их жесткими формулировками принимались достаточно давно и изменяются медленно, в то время как отдельные лица и группы лиц постоянно и активно ищут пути по использованию международных соглашений в своих личных и групповых целях. Перевес чаще всего оказывается на стороне этих «активистов», что и порождает критические — вплоть до уничтожающих — замечания. При этом в тени остается та огромная польза, которую приносят международные организации, одна из которых — Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) — празднует 14 декабря 2000 г. полувековой юбилей своей деятельности.

Две мировые войны, потрясшие мир в ХХ в., поставили его перед проблемой людей, вынужденных покинуть свою родину и искать убежище в других странах. Такие эмигранты не были, разумеется, абсолютной новостью.

История вполне благополучной Европы дает нам достаточно много примеров переселения тех, кто подвергался в своем отечестве преследованиям по причинам религиозного и политического характера. Из Франции с удручающей последовательностью бежали противники королей-объединителей, протестанты-гугеноты, католические священники и роялисты в период революции 1789 г., революционеры в эпохи реставрации монархии. Из Англии уезжали католики, из германских государств — все, кто по тем или иным причинам не поладил с местными властителями. Издревле метались от Вислы до Гибралтара евреи, спасавшиеся от вспыхивавших то тут, то там погромов.

Не составляли исключения и наши соотечественники. Достаточно прочитать «Былое и думы» А.И.Герцена, чтобы представить себе те сложности, с которыми сталкивались те русские эмигранты, которым на родине либо грозили репрессии, либо нельзя было заниматься профессиональной деятельностью.

Сам Герцен, наряду, кстати, с Марксом и прочими социалистами, постоянно подвергался опасности быть выданным в руки царского правительства.

Буржуазные революции множили число изгнанников — итальянцев, немцев, поляков, французов и прочих. Все эти люди оказывались за рубежом на положении бесправных или неполноценных членов общества, крайне ограничивались в возможности зарабатывать себе на хлеб, попадали в полную зависимость от произвола чиновников всех рангов. Но, как выяснилось позднее, это было лишь начало...

Неопределенный статус: перемещенные лица в России

Первая мировая война и последовавшая за ней гражданская война в России стронули с насиженных мест огромные массы беженцев (эмигрантов). Образование новых государств приводило к повсеместному изменению границ и усиливало миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Эти последние — часто представители традиционных профессий — не были готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и послевоенной конкуренции рабочей силы.

Каждое государство пыталось решить проблему беженцев своими силами: издавались новые законы, разрабатывались административные акты, однако наибольшего успеха добилась всё же структура международная. Великий норвежский полярный исследователь Фритьоф Нансен был назначен в 1921 г. Лигой Наций первым Верховным комиссаром по делам беженцев. Он учредил т.н. «нансеновский паспорт» — первый международно признанный документ, который помог множеству эмигрантов вернуться на родину или получить возможность легального проживания на новых местах. Нансену удалось способствовать массовому возвращению военнопленных — подданных Германии и Австро-Венгрии — из России, а также собрать значительные средства в помощь русским голодающим.

Но и этих усилий, отмеченных Нобелевской премией мира 1922 г., было недостаточно, чтобы оказать помощь всем нуждающимся, число которых резко увеличилось после прихода к власти нацистов в Германии (1933) и началом гражданской войны в Испании (1936).

Судьбы этих людей, часть которых бежала во Францию, а затем — после германской оккупации этой страны — была вынуждена искать нового убежища, хорошо известны нам по произведениям таких писателей, как Фейхтвангер, Ремарк, Хемингуэй.

Только сейчас достоянием российской общественности становится трагедия тех, кто был по соглашению между союзниками возвращен в СССР в 1945 и последующих годах. Ситуация, при которой вроде бы логичная репатриация обернулась на практике массовым пополнением сталинских лагерей, во многом способствовала тому, что было организовано УВКБ ООН.

Базой для создания нового подразделения стала провозглашенная 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека. В ней указывалось (ст. 14):

«Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

В соответствии с этим положением, на Верховного комиссара возлагалась уставная обязанность «оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах».

При непосредственном участии УВКБ была разработана и в 1951 г. принята международная Конвенция о статусе беженцев, где были юридически оформлены рамки этой категории лиц. Отныне беженцем считается всякий, кто «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».

Иначе говоря, чтобы считаться беженцем совершенно не обязательно дожидаться, пока тебя начнут преследовать по указанным выше причинам. Вполне достаточно «обоснованно опасаться» этих преследований. Такая обоснованность является предметом отдельного рассмотрения законодательными органами отдельных стран, которые получают для этого рекомендации УВКБ.

Само Управление Верховного комиссара оказывало помощь беженцам лишь опосредованно, воздействуя на соответствующие государства и их правительства. Впрочем, характер такого воздействия представители разных стран и видели по-разному.

Следуя негласному принципу использования международных организаций в своих целях, Советский Союз, не подписавший Конвенцию о беженцах, немедленно определил свои цели в отношении УВКБ. Представители СССР в ООН последовательно настаивали на репатриации всех перемещенных лиц и беженцев, не пожелавших некогда вернуться в «страну победившего социализма». Их «опасения стать жертвой преследования» полностью отметались как необоснованные. При этом советские дипломаты упрямо игнорировали известные всему миру данные о том, что любой человек, покинувший без разрешения властей территорию СССР или оставшийся за границей, расматривавался в своем отечестве как преступник (измена родине).

Советский Союз не подписывал ни Конвенции о беженцах, ни последовавшего за ней Протокола об их статусе, а также не был замечен в финансировании УВКБ, которое ведется государствами — членами ООН — на добровольной основе.

Проблемы беженцев здесь не существовало, так как не существовало свободы передвижения (система прописки).

В послевоенный период, в пятидесятые годы, при непосредственном участии и содействии Верховного комиссара по делам беженцев были репатриированы или приобрели новое гражданство более миллиона человек. В то же время для решения проблемы палестинских беженцев, которая возникла в результате ставшего перманентным арабо-израильского конфликта, была создана особая комиссия ООН. УВКБ же активно занималось беженцами из Венгрии (1956), жертвами войны в Алжире (1961), многочислеными (свыше 5 млн.) представителями племен тутси и хуту, втянутыми в этнический конфликт в районе африканских Великих озер (Руанда, Бурунди, Заир).

На территории Центральной и Южной Америки массовые перемещения людей были вызваны гражданскими войнами в Сальвадоре и Никарагуа, установлением режима Пиночета в Чили.

Переход Южного Вьетнама под власть коммунистического правительства Вьетнама Северного положил начало потоку беженцев, пытавшихся достичь Гонконга: на родине их ждала незавидная участь «врагов режима».

Затем круг замкнулся. Начав свою работу в Европе, УВКБ ООН было вынуждено вернуться сюда после развала социалистического лагеря. Число беженцев из бывших республик Югославии составило несколько миллионов человек, и большинство их получало и получаетя организованную гуманитарную помощь, равно как и содействие в адаптации на новых местах жительства. По программам УВКБ организуются новые рабочие места, строятся школы, улучшается инфраструктура в районах проживания беженцев.

События, во многом сходные с теми, что происходили в Югославии, произошли и восточнее. Со времени падения коммунистического режима в 1991 г. миллионы граждан бывшего Советского Союза мигрируют по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени — других стран дальнего зарубежья.

Впрочем, не следует думать, что все эти проблемы явились к нам из какого-то «другого мира». Советский Союз был хорошо знаком с явлением вынужденных миграций. За 70 лет его существования миллионы людей насильно переселяли или вынуждали переехать в другие части страны. Такие перемещения населения имели свои цели: укрепление правительственного контроля над страной; ликвидацию опасности, угрожавшей, как казалось властям, коммунистическому режиму (коллективизация, политические репрессии тридцатых-сороковых годов); наказание диссидентов и экономический подъем малонаселенных или неблагоприятных по природным условиям регионов СССР.

Всё это скрывалось за ширмами «железного занавеса»: почти всегда Советский Союз был закрыт для посторонних наблюдателей, и потому массовые перемещения населения, в отличие от судьбы наиболее известных диссидентов, привлекали сравнительно мало внимания международной общественности. Вынужденные миграции последних нескольких лет, напротив, получили широкую огласку в средствах массовой информации и вызвали озабоченность соседних и других государств, опасающихся последствий продолжающейся нестабильности и движения беженцев в регионе.

Загнанные внутрь противоречия с необходимостью породили этнические и социальные взрывы. В Кавказском регионе началась (1988) самая настоящая и длительная война между Арменией и Азербайджаном, фокусом которой является Нагорный Карабах — населенная главным образом этническими армянами область, отданная Азербайджану в годы сталинского правления. Конфликт согнал с мест 1,6 млн. человек, и напряженность сохраняется до настоящего времени, так как он не получил разрешения на уровне долгосрочных правовых межгосударственных соглашений.

Правительство еще не получившей независимость Грузии столкнулось с двумя сепаратистскими движениями, приведшими к большим перемещениям населения. Начавшаяся в 1989 г. война за независимость Южной Осетии, превратила во внутренних мигрантов 36 000 человек, а 120 000 — в беженцев. Конфликт в Абхазии, разразившийся в 1992 г., выгнал из домов 270 000 человек, а еще 80 000 заставил уехать в Россию и другие страны СНГ.

В самой России вооруженный конфликт между центральными властями Российской Федерации и мятежной Чеченской республикой породил полмиллиона переселенцев, многие из которых бежали в соседние регионы. Операция помощи под эгидой УВКБ ООН стала первой гуманитарной операцией, которую ООН проводит на территории нашей страны.

Продолжает существовать напряженность в бывших азиатских республиках СССР. Из пяти центральноазиатских регионов сильнее всего от вооруженных конфликтов и перемещений населения пострадал Таджикистан. В 1992 г. здесь разразилась гражданская война между так называемыми исламистами и неокоммунистами. В результате по Таджикистану кочуют 600 000 человек, а еще 250 000 нашли убежище в Афганистане, России и других соседних государствах.

Столь же серьезен вопрос о судьбах вынужденных переселенцев из Средней Азии (в меньшей степени — из Прибалтики и Закавказья) на территорию России. По различным подсчетам, с 1989 г. от 2 до 3 млн. человек переехали в Россию из других стран СНГ в силу разных причин: одни по экономическим, другие — спасаясь от вооруженных конфликтов, третьи — из опасения дискриминации и преследования.

Здесь для нас важна и значима точка зрения на эти процессы, которая существует в качестве господствующей в европейских государствах. Там считают, что «в период советской власти русские были привилегированной нацией в республиках Советского Союза, занимая высшие руководящие должности и доминируя в языковой и культурной сфере. Сейчас, однако, многие новые независимые государства отказались от русского языка в качестве официального и даже ввели ограничения для русских, как бы пытаясь отплатить России за прошлые обиды».

Этот тезис может показаться и действительно является спорным, так как большинство русских в союзных республиках практически не пользовалось указанными привилегиями и тем более не принимало участия в политике русификации. Почти все они стали заложниками ситуации, когда реализуется тенденция межправительственных соглашений в СНГ за счет наиболее беззащитных категорий русскоязычного населения. Правительства игнорируют их проблемы, и в результате лишь четверть всех переселившихся в Россию с 1989 г. имеет статус беженцев и вынужденных переселенцев (большинство приехало из Таджикистана, Грузии и Азербайджана), а остальные даже не могут рассчитывать на помощь международных организаций.

Вообще, на территории бывшего СССР УВКБ ООН постоянно сталкивается с проблемами непонимания его целей и даже устойчивого сопротивления своей деятельности. На политкорректном языке работников этой организации они определяются как неспособность «местной инфраструктуры и официальных институтов адекватно реагировать на возникающие острые проблемы».

Если же перевести вышеприведенные слова на понятный нашему соотечественнику язык, то он без труда узнает картину, где беженцы и вынужденные переселенцы назойливо отвлекают администраторов всех уровней от тяжелой работы по обеспечению собственного благополучия. Этим же занято и всё остальное население России, желающее обеспечения законности, выполнения обязательств, взятых на себя государством, или просто нормального теплоснабжения.

В этих условиях появляется естественное раздражение против мигрантов, особое место среди которых занимают представители дальнего зарубежья.

Таких, по подсчетам УВКБ, около 700 000 человек, в том числе немало граждан Китая. В большинстве своем они прибыли на территорию бывшего Советского Союза с целью перебраться на Запад, но из-за принятых странами Западной Европы мер, ограничивающих въезд в них, «застряли» в СНГ.

Эти люди вкупе с пресловутыми «лицами кавказской национальности» являются для властей удобными «стрелочниками», на которых можно при случае переложить ответственность за собственное бездействие. Разумеется, многочисленные мигранты чаще, нежели коренное населения, оказываются втянутыми в криминальную сферу, нарушают законодательство, вступают в конфликты. При этом часто забывают, что нарушения законности среди населения лишь отражают общее несовершенство законодательства и во многом вытекают из «служебного несоответствия» государственных институтов.

В этой обстановке чрезвычайно важно формирование общественного мнения, которое, последовательно порицая любую криминальную деятельность, в то же время не связывало бы ее огульно с теми или иными этническими и социальными группами. Такое общественное мнение могло бы правильно оценивать ситуацию в каждом отдельном случае и оказывать давление на представителей администрации с целью справедливого, правового, эффективного и оперативного разрешения проблем, связанных с беженцами и переселенцами.

Авторы сердечно благодарят Региональное представительство УВКБ ООН в Москве и ее ведущего сотрудника по общественной информации Веру Соболеву за предоставленные для этой статьи материалы и постоянное доброжелательное содействие.